辽宁省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案

　　一、调整指导原则 

　　（一）指导思想 

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以保护资源、保障发展、保育生态为主线，通过土地利用总体规划调整，统筹经济发展新常态与土地利用，切实维护规划的严肃性、权威性，强化规划管理和土地用途与空间管制，加快生态文明建设，为把辽宁建成国家老工业基地振兴发展先行区提供土地资源保障。 

　　（二）调整原则 

　　——总体稳定、局部微调。坚持现行规划确定的土地利用方针和主要任务基本不变，园地、林地、牧草地总规模保持稳定，继续实施现行规划确定的土地利用区域统筹调控原则、土地利用重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善现行规划，落实国家下达的耕地和基本农田保护任务，优化基本农田和建设用地结构和布局，切实提高规划的科学性和可操作性。 

　　——应保尽保、量质并重。坚持实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，强化耕地数量、质量和生态管护。对第二次土地调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略和省区域发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均应优先划入基本农田，实行永久保护。 

　　——节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，有效控制建设用地总量，避免建设用地不合理外延扩张；统筹建设用地增量与存量，注重存量挖潜和低效用地改造，优化建设用地结构和布局，统筹配置生产、生活、生态用地，降低生产空间，增加生活和生态空间，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型工业化、新型城镇化和新农村建设用地需求。 

　　——统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，突出耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，构建并不断完善促进耕地保护、节约用地和生态文明建设的用地政策机制，统筹配置区域发展、产业发展、城乡建设、基础设施建设、生态建设和环境保护用地。 

　　——加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，以主体功能区规划为基础，强化土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护规划、林业保护规划和生产力布局、基础设施布局等相关专业规划的协调衔接，强化规划自上而下控制，不断完善土地用途管制和建设用地空间管制制度。 

　　二、主要指标调整 

　　——关于耕地和基本农田。全面落实国家下达的耕地和基本农田保护任务，到2020年，全省耕地保有量调整为460.13万公顷（6902万亩）万亩以上，基本农田保护面积调整为368.13万公顷（5522万亩）以上，并层层分解到市县乡，确保全省耕地和基本农田保护任务得到有效落实。 

　　——调整建设用地总规模。全面落实国家下达的建设用地管控规模，将全省2020年建设用地总规模调整为170.07万公顷。保障老工业基地振兴和全面建成小康社会用地，推进土地节约集约利用。通过实施建设用地总量和强度双控行动，新增建设用地控制在29.95万公顷以内，探索推进4.09万公顷闲置低效建设用地退出。 

　　——调整土地综合整治。到2020年，全省力争再建成旱涝保收高标准基本农田不低于77.74万公顷（1166万亩）；完成补充耕地面积19.32万公顷（290万亩）；通过推进城镇低效用地再开发力争释放存量建设空间1.20万公顷；开展废弃采矿用地、盐田复垦改造，力争形成0.40万公顷复垦利用指标；科学引导城镇和园区建设开发利用低丘缓坡荒滩等未利用地，力争拓展城镇和园区发展空间1.00万公顷，推进土地集约高效利用，拓展建设用地空间。 

　　三、土地利用结构与布局优化 

　　依据主体功能区规划，根据不同主体功能区的功能定位和发展方向，进一步优化用地结构和布局。 

　　（一）优化耕地和基本农田布局 

　　在现有耕地保有量基础上，从二次调查增加的耕地中，将质量相对优质的耕地纳入全省耕地保护任务，确保国家下达耕地任务得到有效落实。在落实耕地保护任务、稳定粮食耕种面积的同时，严格控制建设占用，合理引导农业结构调整，优化农业内部结构，提高农用地产出效益。按照生态环境建设需要，有计划、有步骤实施生态退耕，将生态环境脆弱区域的25度以上超坡耕地、重要饮用水水源地保护区内迎水面的坡耕地等退耕还林还草，将河流蓄滞洪区内难以改造利用的耕地有序实施退耕还湿，有效增加基础性生态用地面积。 

　　在保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，按照优化布局、优进劣出、稳定数量、提升质量的原则，调整基本农田布局，定量、定质、定位将基本农田落实到土地用途区及地块和承包农户。将现状基本农田中林地、草地等非耕地调出基本农田，将纳入国家新一轮退耕还林还草总体方案中的耕地作为各类生态用地调出或不得划入基本农田，如25度以上坡耕地、严重污染且无法治理的耕地、严重损毁无法复耕的耕地等，同时将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，调整后的基本农田保护区，要做到基本农田保护数量基本稳定、布局更加优化，平均质量等别高于原有质量等别、集中连片程度有所提高，切实提高基本农田质量。鼓励各地在完成上级下达的基本农田保护任务基础上，将符合基本农田条件可稳定利用的耕地和耕地质量建设活动中形成的优质耕地增划为基本农田用于储备，促进基本农田集中连片保护。 

　　（二）优化建设用地结构和布局 

　　积极适应新一轮东北振兴和经济社会发展新常态的客观要求，按照主体功能区规划，统筹推进新型城镇化和辽宁沿海经济带、沈阳经济区、突破辽西北等区域发展战略；加快对接国家“一带一路”、辽宁自贸区建设、京津冀协调发展战略，加快推进沈阳国家全面创新改革实验区、沈大国家自主创新示范区、大连金普新区、沈抚同城化、沈阳中德产业园、阜新、盘锦资源型城市转型，阜新整体扶贫开发等国家战略的实施，以保障有效需求为主，强化节约集约循环利用的资源观，实行建设用地总量和强度双控，进一步优化全省城乡、区域用地结构和布局。到2020年，全省城乡建设用地控制在135.99万公顷以内，适当扩大重点开发区域建设用地规模，有效遏制土地城镇化快于人口城镇化的趋势，不断提高城镇用地节约集约水平，按照人地挂钩的原则高效配置城镇用地，城镇工矿用地规模控制在65.98万公顷以内，人均城镇工矿用地要控制在181平方米以内。既保障国家、省重大发展战略和“十三五”重点建设项目落地，又确保依法依规管地用地。 

　　各市要按照省下达的建设用地控制指标，对建设用地结构和布局进行适当调整，促进形成合理的城乡、区域用地格局。一是在资源环境承载力评价等前期研究工作的基础上，结构和布局调整要与新型城镇化、城镇体系规划、生态环境等相关规划和环境功能区划等加强协调衔接，认真落实国家和省主体功能区环境政策，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚。二是坚持保护优先，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地和生态区位重要的林地，严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地，合理安排生产、生活、生态用地空间。三是严格控制沈阳等特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地，报国务院审批土地利用总体规划的城市中心城区建设用地规模以布局优化为主，促进串联式、组团式、卫星城式发展。沈阳、大连两市要带动全省加快转型，率先推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要，以农村土地综合整治为抓手，有序安排闲置、低效土地退出，各市要将省制定的建设用地整治任务层层落实，县乡级规划要落实到地块，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中，整治腾出的建设用地规模可以调剂用于全省新型城镇化用地。五是合理调整产业用地结构，按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，重点保障现代装备制造业、战略性新兴产业和大众创业万众创新项目用地，优先满足养老服务等改善民生项目用地，合理保障资源节约、循环利用产业用地，大力扶持脱贫攻坚项目用地，支持基础产业整合转型用地，鼓励发展与当地资源环境承载力相适应的原材料加工、农产品深加工等产业用地；限制产能过剩行业和高耗能、高污染项目用地，切实保障绿色循环低碳经济发展用地；六是全力保障各类基础设施项目用地，将国家和省“十三五”规划安排的交通、水利、能源、通信、国防、旅游等重点基础设施项目纳入规划（具体项目清单附后），全力保障项目用地。 

　　（三）优化生态用地结构和布局 

　　按照“五位一体”的要求和全省“十三五”规划纲要的安排，进一步加强土地生态保护和环境建设，协同推进全省“蓝天、碧水、青山、沃土、农村环保”五大工程。全面加强重要生态屏障和生态脆弱区域林地、草地、滩涂、沼泽、水面等湿地及农田等生态用地的保护，市县乡级规划在现有禁止建设区基础上，将重要生态功能区、自然保护区和重要湿地及湿地公园等生态敏感区、风景名胜区、水源地保护区、森林公园、地质公园等划入生态保护红线，严格实施生态红线区域用地管控，除有利于提升保护功能的设施用地外，严禁各类成片土地开发，推进全域生态化绿色发展。有计划推进并巩固生态退耕成果，加强土地退化治理和耕地污染防治，充分利用“四荒”土地，因地制宜地增加园地、林地、草地、水面等用地，充分发挥农用地的生产、生态、景观和间隔功能，大力培育人工植物群落，维护生态斑块和生态廊道的整体功能，构建山体、湿地、农田、草原、水系共生的生态基础设施格局。到2020年，具有重要生态功能的林地、耕地、园地、牧草地、水域和部分自然保留地等基础性生态用地占全省土地总面积的比例达到80%以上，实现稳中有升。 

　　四、实施保障措施 

　　——深化落实规划管理共同责任。建立耕地保护和节约集约用地责任考核体系，把严格保护耕地、节约集约用地纳入地方经济社会发展评价和干部政绩考核指标。各级政府要将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地数量和质量、节约集约用地等指标作为规划实施绩效考核的重要内容，政府主要负责人要对本行政辖区内的耕地保护和节约集约用地负总责，政府各相关部门要各司其职、密切协作，落实土地规划管理共同责任。 

　　——自上而下完成规划调整完善。市、县、乡要按照调整后的规划目标、布局优化原则和有关政策要求，以第二次土地调查和规划中期评估成果为基础，编制各级土地利用总体规划调整方案，报原规划审批机关审批。严格遵循自上而下逐级控制的原则，下级规划必须服从上级规划，切实落实上级规划确定的土地利用目标、任务、用途管制和空间管制制度及差别化的土地利用调控政策。要与城市总体规划做好协调衔接，城市建设用地规模和布局发生变化的，应当依法同步修改城市总体规划。 

　　——加强规划实施管理制度建设。积极探索完善有利于各类空间性规划协调衔接的工作路径、协作机制。建立土地利用总体规划定期评估修改制度，完善编制和审批程序。强化规划实施管理，严格执行土地利用计划管理、建设项目用地预审管理、土地用途管制、建设用地空间管制、节约集约用地管理等规划实施管理制度，切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。 

　　——完善耕地保护政策和机制。健全耕地保护补偿制度，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加强和改进耕地占补平衡，拓宽“补改结合”等耕地占补平衡新途径，探索将通过农用地整理增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标。综合运用多种政策平台，多措并举，严格落实耕地占一补一、先补后占、占优补优、占水田补水田，强化耕地占补平衡实施监管，确保补充数量质量双到位。以提高耕地产能为目标，完善配套政策措施，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地内在质量建设，实现“藏粮于地”。要依据土地利用总体规划，编制实施各级土地整治规划，大力推进高标准基本农田建设。 

　　——健全土地节约集约利用机制。加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，相关规划在土地利用上的安排应符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局。以第二次土地调查成果、土地利用总体规划和城镇总体规划为基础，加快划定永久基本农田保护红线、城市开发边界和生态保护红线，积极探索推进“多规合一”。加强建设用地总量控制，降低经济社会发展对土地资源的依赖，单位地区生产总值建设用地使用面积降低20%以上。逐步健全闲置和低效用地的利用调节机制，充分运用价格杠杆抑制多占、滥占和浪费土地现象。加强批而未征、征而未供土地的盘活利用，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家、省重点项目和民生项目外，暂停安排新增建设用地指标。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的政策。建立城镇低效用地再开发激励机制，规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用，严禁随意侵占或破坏林地、草地等生态用地。 

　　——加大土地生态建设保护力度。各项建设要避让优质耕地、河道滩涂、生态区位重要的林地，严格保护河流、湖泊、山峦、草原及自然保护区等自然生态用地。实施建设用地减量化管理，把节约放在优先位置，进一步严格土地用途管制和城乡建设用地空间管制，控制耕地、园地、林地、牧草地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。把生态文明建设放在突出位置，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总要求，优化国土空间开发格局，统筹协调城乡结构和空间布局，继续推进退耕还林还草还湿和天然林保护，加快实施国土综合整治，统筹管护和利用山水林田湖，全面推进生态保护和修复，促进各类自然生态系统安全稳定。 

　　附  表 

　　附表1：全省土地利用主要调控指标调整表 

　　附表2：各市有关土地利用调控指标调整表 

　　附表3：规划重点基础设施建设项目一览表